课题名称：国家预防灾害的法治保障研究
立项单位：中国法学会部级法学研究课题
立项编号：CLS(2012)D135
课题类别：D自选课题
承担单位：中国政法大学
负  责  人：崔永东

        本成果共分四章。
        第一章
        当前国际防治灾害的理论出现了关口前移、重在预防的趋势，这一趋势也影响到立法实践，一些国家还出台了专门预防灾害的法律。而在现代中国，“重在预防”的观念尚未成为主流，在对待灾害问题上，人们更关注所谓“抗灾减灾、灾后重建”，还未将焦点前移到灾前预防。这一现象亟待改变。当我们回首中国古代社会与灾害斗争的历史时，却不难发现，古代中国人对待灾害的态度是强调事前预防，并且采取了大量可行的措施，制定了大量行之有效的法规。本课题从古人预防灾害的思想和制度两个方面进行了考察，认为古人预防灾害的思想主要表现于如下几个方面：一是以农为本的思想；二是积储备荒的思想；三是重视水利的思想；四是崇尚节俭的思想；五是环境保护的思想。而古人为了贯彻“重在预防”的理念，又在发展农业、扩大仓储、兴修水利、保护环境等方面制定颁行了大量的法规，对预防灾害起了重大的积极作用。应该说，中国古代社会发达的农业文明与上述观念和制度的作用是有密切关系的，其历史经验值得我们借鉴。儒家“凡事预则立，不预则废”、道家“为之于未有，治之于未乱”的理念为我们今天的防灾法制建设提供了有益的启示。
        第二章
        从当今世界范围内关于灾害应对的理论来看，其主流倾向是重视灾害的预防。如果把防治灾害当成是一个包括事前预防、事中应对与事后恢复三个阶段在内的全过程的话，那么可以说人们关注的重心已经从事中应对与事后恢复转向了事前预防，这种“关口前移”的做法体现了一种重在预防的理念。这种理念值得我们借鉴。为了使预防灾害的措施和机制规范化、稳定化、制度化，有必要建立完善的防灾法制，从而形成一种预防灾害的长效机制。预防灾害法制是一套“有备无患”的制度和机制，其目的之一是“备而不用”。防灾法制就是通过一系列的制度从根源上杜绝灾害或危机。我们认为，我国应制定一部《预防灾害法》。目前虽有一部《突发事件应对法》，但该法比较强调事中应对、事后恢复，相对轻视事前预防，并未充分体现“预防为重”的理念。有关灾害的立法应当关口前移、重在预防。在相关立法中，应当关注两个方面的问题：一是要求各级政府注意应急预案的制定；二是要求各级政府必须重视防灾教育问题。在防灾教育中，各级政府应当注意因地制宜地建设一些模拟各种灾害的情景体验与逃生演练基地，此类基地同时也承担对干部群众进行防灾减灾知识教育和培训的任务，以提高其防灾减灾的知识和自救互救的能力。在国外，如日本或欧美，这类基地就很多，事实证明，这种做法是行之有效的。建议将预防灾害的培训、体验基地建设纳入预防灾害法的立法范围，使这项工作成为各级政府的责任与法定义务。
        第三章
       随着社会经济的发展、灾害的频发，越来越多的人意识到灾害预防的重要性。灾害的预防需要有完善的法律加以保障，而防灾减灾关系更多的又属于行政法的范畴，因此加强预防灾害的行政法制度保障就显得尤为重要。借鉴日本先进的防灾减灾经验，基于我国国情，拟定一部灾害预防的基本法律，树立一种全民防灾的观念，设置专门机构负责防灾减灾的管理和协调，同时加强公民、社会团体组织的参与和配合，建立灾害保险体系，利用科技手段不断提高灾害预警的准确性和及时性，构建完整的灾害信息专用网络，充分利用现有媒体的力量，增强信息的共享，加强资源整合，从而不断的完善我国灾害预防的行政法制度体系。
        第四章
       应当说正确理解灾害预防并构筑灾害预防的基本理念，首先应当关注并解析灾害的含义及其指涉范围。一般而言能够对人类生存环境造成破坏，影响或造成人类物质文明与文化损害的天然的或社会的事件被认为具有灾害的性质。灾害的自身不仅融合了自然与人为两种形式，同时不同灾害之间往往相互连接，呈现多种并发的情况，尤其是较为剧烈的自然灾害往往引发其他次生灾害，造成更大的损失。灾害预防的首要原则是，科学认知与协同配合。灾害的发生多伴随或引发其他灾害，从预防的角度而言，不同政府部门间的迅速响应与信息交换在应对灾害中至关重要。就法治保障下的预防角度而言，建立高效的不同部门间的协调议事机构凸显出意义，或者国务院应当设立专门的应对灾害的部委级机构。在灾害的预防阶段不同的部门之间可以凭借议事协调机构或者由专门的应对灾害的部委级机构来分析整理既有灾害应急的“案例”，分析借鉴经验，进一步提升预防及应急的水准。
        灾害预防的另一重要原则是预防为主，各有侧重。预防为主意谓无论属不可抗拒的，不以人类意志为转移的自然灾害，还是因人的活动而引发的人为灾害，都可以通过采取一定的措施来进行预防，对自然灾害可以减轻物质损失或人员伤亡，对人为灾害来说可以减少或直接避免灾害的发生。侧重的目的在于按照现实的防灾普及教育情况，以较快的速度达到完整的，覆盖全国的防灾体系恐非易事，对中央至地方的各级财政会产生一定的压力。那么中国疆域辽阔，针对本地多发的灾害进行针对性的防灾培训与宣传就显得尤为必要了。各有侧重还意味着，中国国土面积广阔，各地自然情况差异较大，经济发展也存在较大差异。防灾法治必须将现实情况加以分析综合，以有效的方式引导防灾实践。
        防灾法治中的司法保障问题，首先应当强调的是人本身。预防灾害的首要目的是使人的生命及健康受到保障，减少因灾害发生对人的生命和健康构成的潜在威胁；预防灾害的另一目的是通过流程化、体系化的措施消减灾害（主要是人为灾害）和减轻灾害（主要是自然灾害）带来的经济损失及对社会构成的冲击。司法保障首要的关切是平等，有关预防灾害的知识与实践内容应当平等均质的传递给普通公众，内容的差别仅可体现为因区域和经济状况的不同引发，与人的主体无关，也就是说不能因身份或地位的不同，使得此种防灾知识及其实践的获得产生差异。司法保障的另一关切是监督，其中较为重要的是检察机关对行政机关进行的法律监督。如行政机关是否按照防灾法律的要求对公众进行适度的防灾教育及防灾演习；提供预报等服务时是否因渎职造成信息错误；是否按照法律的规定对建筑物或其他公共设置的质量进行有效评估。除此之外对防灾设置的建设，物质的储备，资金的平日管理等等方面的内容都应当纳入法律监督的视域。